Voorbij responsiviteit en bureaucratisme

Normaal je werk (kunnen) doen

In de afgelopen jaren zie ik twee ontwikkelingen die zich moeilijk laten verenigen. De ene is die van de responsieve overheid en maatwerk, de andere is die van de werker in de publieke sector die wordt geconfronteerd met agressie en veeleisendheid. Kort gezegd propageert de ene stroming meer ‘burgervriendelijkheid’ en flexibiliteit, de andere stroming vraagt aandacht voor het feit dat die burger lang niet altijd leuk is en dat je je maar beter daartegen kunt wapenen door afstand te houden en bureaucratisch te werken.

In dit blog leg ik uit dat beide denkramen (‘frames’) legitiem en begrijpelijk zijn, maar die elkaar theoretisch en praktisch lijken uit te sluiten. Het risico is dat – hoewel de initiatoren van het denken hierover dat niet hebben beoogd – deze stromingen ‘doorslaan’, waarmee niemand is gebaat. Omdat we aan een vergrotende controverse niets aan hebben, geef ik een aanzet naar een nieuw frame: gewoon je werk doen.

Denkraam 1: de vriendelijke overheid

Bestuursrechtjuristen hebben, in navolging van beleidsmakers en praktijkjuristen, geconstateerd dat bureaucratische – vaak in hoge mate geautomatiseerde en niet op de noden van mensen aansluitende – regelnaleving onwenselijke uitkomsten kan hebben: het probleem van de burger wordt niet opgelost, regels zijn dermate rigide dat ze niet de uitwerking hebben die waren beoogd en dat heeft bezwaar- en beroepsprocedures tot gevolg. Vanuit deze constatering begon ‘Prettig contact met de overheid’, waarin niet de formele procedure, maar ‘bellen met de burger’ en andere vormen van laagdrempelige geschiloplossing centraal stond. Dat leidt tot aanzienlijk minder geschillen en grotere tevredenheid bij alle betrokkenen.

Dit idee heeft zich uiteindelijk vertaald in een juridisch discours over responsiviteit in het bestuursrecht. Deze term is afkomstig uit de klassieke rechtssociologie, wat het moeilijk toepasbaar maakt voor het bestuursrecht. Dat blijkt wel, want een veelheid aan fenomenen en ontwikkelingen worden nu van het etiket ‘responsief’ voorzien. Zo zag ik laatst dat iemand het feit dat een boete proportioneel moet zijn als ‘maatwerk’ geadverteerd. Op zich niet erg, maar de vraag is wat dit paradigma toevoegt aan wetenschap en praktijk. Er is inmiddels een veelheid aan aanjagers met programma’s, actieplannen en andere ‘papieren prettigheid’ bezig om de responsieve overheid te bevorderen.

Een risico ontstaat wanneer niet alleen wetenschappers, maar ook de opleidingsindustrie, de overheid (in de vorm van ambassadeurs en projectleiders die van het ene festival naar het andere event lopen) zelf en consultants met een platgeslagen idee in de praktijk propageren dat het allemaal responsief moet. ‘Bureaucratie is uit, maatwerk is in’. Het moet ‘slagvaardig’, en ‘we doen wat nodig is’.

Maar als je de rechtssociologische oorsprong en de complexiteit van prettigheid mist, dreigen belangrijke rechtsstatelijke (bureaucratische) waarden als objectiviteit, gelijkheid en neutraliteit uit beeld te verdwijnen.

Terecht is er meer aandacht voor de belangen van medewerkers (zeker zij die in de frontlinie staan), maar dat kan ook doorslaan: de overheid die vooral de burger als vervelend bijverschijnsel beschouwt.

In feite vraag ik niet meer dan een overheid die gewoon zijn werk doet. Die objectief, neutraal en rechtmatig handelt. Die de burger niet ziet als vriend of vijand, maar als doel in zichzelf: de overheid werkt voor de burger, in het algemeen belang. Daar hoort vanouds de menselijke maat bij.

Daarbij kan ik het niet laten te melden dat het onderwijs van studenten mag verwachten dat zij eerst het juridische systeem goed doorgronden, weten wat er in belangrijke wetten en literatuur staat. Juridische ethiek en inzicht in rechtssociologie zijn ook onmisbaar.

Veel hoerawoorden dus, want daar kan niemand tegen zijn. Maar als je de rechtssociologische oorsprong en de complexiteit van prettigheid mist, dreigen belangrijke rechtsstatelijke (bureaucratische) waarden als objectiviteit, gelijkheid en neutraliteit uit beeld te verdwijnen. En die waren er niet voor niets, want het zijn al eeuwenlang de juridische krachten waarmee willekeurige machtsuitoefening is tegengegaan. Juist omdat responsiviteit en maatwerk aantrekkelijk zijn – zij geven aan medewerkers die beslissingen voor en over burgers moeten nemen autonomie in de vorm van beslissingsruimte terug – moet je wel heel goed weten wat je doet.

Als onderzoeker en praktijkjurist kan ik melden dat de theorie dat mensen slechts beperkt in staat zijn tot objectiviteit en onpartijdigheid klopt. Ik verwijs hier naar een longread over de neuropsychologische achtergrond hiervan. Dit betekent dat je alleen medewerkers die grondig zijn doordrongen van hun plicht om – ook als zij ‘maatwerk’ leveren – objectief, neutraal en rechtmatig te werken, hiermee kunt belasten. En dan nog: het blijft een dagelijke rechtsstatelijke evenwichtskunst om daarmee om te kunnen gaan. Dat geldt voor Wmo-consulenten, vergunningverleners, bezwaarjuristen en ook voor bestuursrechters.

Kortom: responsiviteit en maatwerk zijn prima, maar wel altijd binnen de rechtsstatelijke waarborgen om favoritisme, bias en andere ongelukken te voorkomen. Het risico dat attractieve, mondige of zielige mensen meer gedaan krijgen dan anderen, is erg groot. Daartegen moeten voldoende mechanismen bestaan – te beginnen bij het doordringen van het belang van publieke waarden bij medewerkers die hierover vaak nog nooit hebben nagedacht, waaronder net afgestudeerde juristen.

Denkraam 2: de zielige overheid

In de overheidspraktijk en de bestuursrechtpraktijk zien we ook een andere ontwikkeling: de overheid heeft het druk, en de burger moet maar even wachten. Dit, gecombineerd met het aloude en zo langzamerhand echt aan grondige herbezinning toe zijnde idee dat de overheid en degenen die daar werken het automatisch goed bedoelen en ook – op een paar incidenten na – het goede doen, leidt ertoe dat burgers zich niet gehoord voelen. Zij worden boos – heel boos, en vaak terecht.

Als rechtsbijstandsverlener maak ik dusdanig vaak de gekste dingen mee, dat het in mijn beleving geen incidenten meer zijn, maar gevolgen van: te weinig kennis en ervaring, gebrek aan zelfkritisch vermogen, eigen ‘agenda’s’ en verharden in een geschil dat nooit een geschil had hoeven zijn als de overheid zijn eigen fouten had hersteld, geen smoezenregister open had getrokken om dat niet te doen en op zijn minst eens had gebeld in plaats van dure advocaten in te huren om koste wat kost te ‘winnen’. In dit artikel beschrijf ik dat er behoefte is aan meer grootmoedigheid.

Nog vaker – en dat herkent iedereen – gaat de overheid belachelijk bureaucratisch te werk. Dat kost veel tijd en geld, terwijl niemand daarom vraagt. Op een eenvoudige aanvraag krijg je een ellenlange beschikking – die worden tegenwoordig grotendeels automatisch aangemaakt door DMS-systemen – waarin je op pagina 10 leest of je wel of niet krijgt wat je vroeg. Zelfs ik moet als ervaren jurist vaak meerdere keren lezen om te snappen wat er staat. De burger had veel liever zes weken eerder een kort briefje gekregen dat hij wel snapte. Trajecten waarbij ambtenaren leren eenvoudiger te schrijven zijn er wel, maar nog niet massaal.

Burgers worden dus boos om kafkaësk gedoe, soms té boos. Agressief dus, vaak nog tegen de verkeerde personen ook. Niet diegenen die het beleid bepalen, maar de street level medewerker. Dat kan uiteraard niet. Als professional moet je tegen veel kritiek kunnen, maar bedreiging en geweld, dat is de grens.

Terecht is er meer aandacht voor de belangen van medewerkers (zeker zij die in de frontlinie staan), maar dat kan ook doorslaan: de overheid die vooral de burger als vervelend bijverschijnsel beschouwt. Die liever eigen beleid ontwikkelt en eigen prioriteiten stelt. Die inspraak beschouwt als het creëren van draagvlak voor het beleid en die bezwaarmakers met een kluitje het riet in stuurt. Waar medewerkers wordt verteld vooral aan zichzelf te denken en elke burger als potentieel gevaar wordt gezien.

Zelfs maakte ik een bijeenkomst van klachtbehandelaars mee waar werd verkondigd dat het een goed idee was om altijd aangifte te doen tegen verwarde mensen die ‘lastig waren’.

Ik zie in de praktijk dat overheidsmedewerkers – door een veelheid aan oorzaken (angst, weinig zelfinzicht, in zichzelf gekeerde cultuur) wel erg weinig verdragen. Burgers die benoemen wat er volgens hen ergens aan schort, worden meteen bestempeld als lastig. Hen wordt – ook als daar geen reden voor is – normaal communiceren onmogelijk gemaakt, beslissingen worden eindeloos uitgesteld en als er dan een beslissing komt, is die zonder duidelijke motivering negatief. Gaat de burger in beroep, dan wordt die geframed als lastig, tijdrovend, veel te mondig en uiteraard – mode in overheidsland – als rechtsmisbruiker. Helaas doorzien lang niet alle rechters wat er echt speelt; ook zij zitten in een systeembubbel, waardoor ze vaak meer sympathie hebben voor de overheid voor de burger.

De stevige overheid

De lezer ziet het zelf al: de zielige responsieve overheid is een contradictie. De frames gaan niet samen. Maar wat moeten we dan? Ik heb geen kant-en-klaar antwoord, maar het lijkt mij nuttig om te kijken welke denkraam de rechtspraktijk en wetenschap wel verder helpt. Daartoe doe ik een voorstel en noem dit voorlopig: de stevige overheid.

In dit frame is de overheid niet alleen responsief en niet alleen zielig, afstandelijk of koud, maar allebei. Tegelijk. In mijn proefschrift noemde ik dat ‘rechtsstatelijkheid als evenwichtskunst’, wat niet veel meer is dan het ene doen en het andere niet nalaten. Dat is gemakkelijk gezegd, maar heel erg lastig in de praktijk, en dus ook in de (rechts)wetenschap. Want hoe ben je enerzijds objectief, maar sta je toch ook open voor mensen? Waar ligt de grens tussen meedenken en toegeven? Hoe besef je zelf dat je meelij of afkeer van iemand je in de weg zit? Wanneer ben je juist te rigide en onmenselijk?

Dit zijn slechts deels juridische vragen, maar het bestuursrecht kan er wel aan bijdragen. Door te zorgen voor een theoretisch goed doordachte leer in plaats van een zoveelste modegrip. Maar vooral ook door te hameren op goede wetten die goed uitvoerbaar zijn. Die niet te veel en niet te weinig ruimte laten, en die de gebruiker handvatten bieden voor het nemen van beslissingen. Daarbij kan ik het niet laten te melden dat het onderwijs van studenten mag verwachten dat zij eerst het juridische systeem goed doorgronden, weten wat er in belangrijke wetten en literatuur staat, om pas daarna ermee te ‘spelen’. Juridische ethiek en inzicht in rechtssociologie zijn ook onmisbaar.

Van de overheid mag worden verwacht dat zij alle medewerkers goed en gedegen opleidt, stimuleert om kwaliteit te leveren en publieke waarden te internaliseren. Zij kunnen burger pas goed van dienst zijn als zij weerbaar zijn, niet bang hoeven te zijn fouten te maken of targets niet te halen. Veel beslissingen zijn te belangrijk om aan een enkele medewerker over te laten. Checks and balances zijn er niet voor niets. Dat is investeren aan de voorkant, maar het verdient zich aan de achterkant dubbel en dwars terug.

In feite vraag ik niet meer dan een overheid die gewoon zijn werk doet. Die objectief, neutraal en rechtmatig handelt. Die de burger niet ziet als vriend of vijand, maar als doel in zichzelf: de overheid werkt voor de burger, in het algemeen belang. Daar hoort vanouds de menselijke maat bij. Dat is niets nieuws, en al zeker niet iets bijzonders, maar we zijn het de afgelopen decennia kwijtgeraakt. Daar moet de overheid wel de kans voor krijgen. Door voldoende kwalitatief personeel met voldoende middelen die niet oneigenlijk onder druk staan en die (dus) de burger ook niet oneigenlijk onder druk zet.

Kortom:

een overheid die er is voor de burger, die meedenkt, die recht doet aan wat de burger vraagt, maar die ook een rechte rug houdt als dat echt nodig is.

Afbeelding: “”Backbone”, deel pastel, digitaal bewerkt.

Caroline Raat