Caroline Raat/ april 19, 2019/ Uncategorized/ 0 comments

Naar een ‘misstandenwijzer’

Dat de Wet Huis voor klokkenluiders (WHvk) en de huidige inrichting van het Huis problematisch is, is geen nieuws meer. Dat is erg, want op die manier wordt het onderzoek naar gemelde misstanden en advies aan melders bemoeilijkt. Onderzoek naar misstanden kan binnen de huidige wet echter wel, als de wettelijke regels worden ingevuld met ‘beleidsregels’. Het Huis is daar, als zelfstandig bestuursorgaan, toe bevoegd.

Een beleidsregel (gebaseerd op art. 1:3, vierde lid en titel 8.3 van de Algemene wet bestuursrecht) kan helpen om vage wettelijke termen nader in te vullen – en daarvan zijn er nogal wat in de WHvk – en te beschrijven hoe bepaalde bevoegdheden zullen worden ingezet. Daaraan bindt het bestuursorgaan zichzelf en dat is goed voor de duidelijkheid en rechtszekerheid van de burger. Het zal ook helpen om de huidige wet te evalueren en mogelijke verbeteringen door te voeren; immers bij het opstellen ervan zullen automatisch leemtes en onduidelijkheden naar voren komen.  

De beleidsregels zouden in een open proces, via échte (inter)actieve burgerparticipatie (geen ‘internetconsultatie’ over al bedachte regels dus) kunnen worden ontwikkeld. De legitimiteit van het Huis zal daarmee toenemen. In dit blog ben ik zo vrij om alvast een globale voorzet te geven.

Beleidsregel misstand en maatschappelijk belang

Art. 1, aanhef en onder a, subonderdeel b, van de Wet geeft aan wanneer er gemeld kan worden, namelijk als: ‘het maatschappelijk belang in het geding is bij de schending van een wettelijk voorschrift, een gevaar voor de volksgezondheid, een gevaar voor de veiligheid van personen, een gevaar voor de aantasting van het milieu, een gevaar voor het goed functioneren van de openbare dienst of een onderneming als gevolg van een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten.’

De toelichting van de (initiatief)wetgever geeft hierover erg weinig houvast: “Een werknemer kan een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van een misstand bij het Huis melden, indien het maatschappelijke belang in ernstig geding is. Hierbij kan ook worden geacht aan ernstige schending van integriteit, zoals fraude en corruptie, zowel bij de overheid als bij particuliere organisaties, met een groot maatschappelijk belang. Niet elke schending van wettelijke voorschriften kan als een misstand worden beschouwd. Zo is het mogelijk dat een werkgever vraagt aan een werknemer zijn pauze eenmaal over te slaan: dit is een schending van een wettelijk voorschrift, maar hierbij zal geen maatschappelijk belang in het geding zijn.”

Artikel 6, eerste lid, van de WHvk geeft aan dat onderzoek wordt ingesteld, tenzij (o.m.):het verzoek kennelijk ongegrond is; het maatschappelijk belang bij een onderzoek, dan wel de ernst van de misstand, kennelijk onvoldoende is (‘c-grond’); het vermoeden van de misstand ter beoordeling staat van opsporingsdiensten, toezichthouders of andere bevoegde instanties; h. bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak reeds over de misstand is geoordeeld.

Juist door de vaagheid van de definitie, in combinatie met de gedachte bij melders dat het Huis alle meldingen moet onderzoeken, maakt dat velen worden teleurgesteld. Zij krijgen te horen: “het is geen misstand”, of: “doe maar aangifte bij de politie”. Volgens de wet terecht. De definitie van een misstand, in combinatie met de c-grond (het is wel erg, maar niet volgens deze wet), geeft melders weinig houvast. En de afdeling advies, die de melder zou moeten kunnen informeren of het zinvol is om een melding te doen, of verwijzen naar een andere instantie ook niet.

Wat is een misstand dan wel?

Wanneer is het maatschappelijk belang in het geding bij schending van een wettelijk voorschrift, zoals fraude of corruptie? Hier lijkt het mij zinvol om onderscheid te maken in

  • incidenten en structurele problemen;
  • mate waarin het maatschappelijk belang en/of vertrouwen wordt geschaad.

Een incident met een ‘rotte appel’ kan overal voorkomen. Een enkele ‘graaiende en sjoemelende’ medewerker of een geisoleerde groepje hiervan is voor een werkgever te overzien. Dat geldt ook voor een medewerker die zijn vrienden bevoordeelt of zijn ‘niet-vrienden’ tegenwerkt, bijvoorbeeld bij het verkrijgen van vergunningen of contracten (onbehoorlijk handelen of nalaten). Hiervoor werken interne meldregelingen doorgaans ook goed.

Anders wordt het wanneer er in de organisatie(cultuur) zelf iets mis zit, waardoor er geen sprake meer is van een incident, maar van een dusdanig reeks incidenten, van hoog tot laag dat gesproken moet worden van wat criminologen ‘machtsbederf’ noemen. Intern melden is dan vaak niet zinvol, omdat de werkgever zelf is ‘aangetast’. Daarvoor is een externe melding bij het Huis noodzakelijk. Hiermee wordt de vraag: wanneer is iets zo ernstig dat ook de omgeving erdoor wordt geschaad? ook grotendeels beantwoord. Dat zal doorgaans het geval zijn bij een structureel probleem. Een incident kan immers snel worden rechtgezet door de werkgever zelf.

Het begrip misstand is redelijk open, en dat is goed. Maar niet alles valt eronder. Het Huis zou – voor zowel de publieke als de private sector – in een beleidsregel hieraan invulling kunnen geven. Een goed begin lijkt mij te bezien in hoeverre de behoorlijkheidsnorm, zoals de Nationale ombudsman die in zijn Behoorlijkheidswijzer heeft ontwikkeld, als voorbeeld kan dienen. Deze normen zitten dicht tegen integriteit aan. Het gaat dan bijvoorbeeld om het naleven van grondrechten (zoals het recht op privacy), onpartijdigheid, eerlijke informatievoorziening, bijzondere zorg, fatsoenlijke bejegening. Ook andere open normen, bijvoorbeeld die in het milieurecht, kunnen bijdragen. In ‘Mensen met Macht heb ik deze normen organisatiedeugden genoemd.

Beleidsregel advies aan melders

Volgens artikel 3, tweede lid van de WHvk heeft de afdeling advies o.m. tot taak: het informeren, adviseren en ondersteunen van een werknemer over de te ondernemen stappen inzake het vermoeden van een misstand en het verwijzen naar andere bevoegde instanties.

De opeenvolgende toelichtingen zijn hierover nogal ambivalent, en dat leidt tot grote misverstanden. Ik citeer enkele passages; “De primaire taak van de afdeling advies is een werknemer te informeren en adviseren over de te ondernemen stappen inzake het vermoeden van een misstand. De afdeling advies zal de werknemer erop wijzen dat een plicht bestaat eerst gebruik te maken van de interne procedure binnen de eigen organisatie.” “De afdeling advies heeft tot taak de werknemer die op de hoogte is van een vermoeden van een misstand bij te staan. Daartoe zal de afdeling adviseren over de te nemen stappen inzake het vermoeden van een misstand en verwijzen naar bijvoorbeeld (toezichthoudende) instanties.”

Met name de zinsnede ‘heeft tot taak de werknemer bij te staan’ wekt de indruk dat deze afdeling de belangenbehartiger, hulpverlener en beschermer van de melder is. Kijken we naar de wettekst zelf, dan moet deze ‘ondersteunende taak’ in samenhang worden gelezen met de informatieve en adviserende taak t.a.v. de te nemen stappen. Gelet op het feit dat bij het Huis een onafhankelijke afdeling onderzoek ook écht onafhankelijk onderzoek moet kunnen doen – dat was volgens de initiatiefnemers het hoofddoel – dan moet die bijstandstaak in een beperkte betekenis worden opgevat. In een beleidsregel kan staan hoe de wettelijke taak wordt ingevuld. Juist omdat belangenbehartiging en onafhankelijk advies in één instituut zich niet goed verhouden, zou in de beleidsregel kunnen staan hoe deze afdeling mensen verwijst naar rechtsbijstandsverleners en organisaties die zich met de belangen van melders bezighouden.

Caroline Raat is o.m. auteur Beleidsregels en Ombudsrecht voor Kluwer Algemeen Bestuursrecht

 

Leave a Comment

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>
*
*